Объединение в один лот работ по установке (обслуживанию) систем охранно-пожарной сигнализации и иных работ, услуг и товаров

Заказчик, уполномоченный орган (далее — заказчик) не вправе включать в документацию о закупке требования, влекущие ограничение количества участников закупок.

Такой запрет предусмотрен в п. 1 ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 44-ФЗ). Согласно указанной норме в документацию о закупке запрещается включать требования к объекту закупки, которые влекут ограничение количества участников (за исключением случаев, когда более точно и четко описать объект закупки иным способом невозможно).

Ранее сходное правовое регулирование было закреплено в ч. 3 ст. 22, ч. 3.1 ст. 34, ч. 1 ст. 41.6 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 94-ФЗ).

Вместе с тем Закон N 44-ФЗ, как и утративший силу Закон N 94-ФЗ, не регламентирует порядок объединения товаров, работ, услуг в один лот. В связи с этим на практике возникает вопрос: не приводит ли такое объединение к ограничению количества участников закупки?

Данный вопрос решается с учетом положений ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон N 135-ФЗ). В соответствии с этой нормой запрещается ограничивать конкуренцию между участниками торгов (запроса котировок, запроса предложений) путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, которые являются предметом торгов (запроса котировок, запроса предложений).

На сегодняшний день законодательством не установлено однозначных критериев технологической и функциональной связи, а также критериев для определения ограничения числа участников или конкуренции. Вследствие этого основной проблемой, возникающей на практике, является установление наличия технологической и функциональной связи, а также требований, которые влекут ограничение числа участников или конкуренции.

Поскольку в законодательстве не предусмотрен порядок объединения в один лот указанных работ, объединение само по себе не свидетельствует об их функциональной или технологической связанности и правомерности данного действия.

Из ч. 5.1 ст. 48, ч. 2 ст. 52 ГрК РФ следует, что строительно-монтажные работы, проектные работы по строительству требуют различных свидетельств от саморегулируемых организаций (далее — СРО). До окончания срока действия Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», т.е. до 2 ноября 2011 г. включительно, также требовалось наличие отдельных лицензий. Кроме того, отдельная лицензия необходима при производстве монтажа, технического обслуживания и ремонта средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений согласно п. 15 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Следовательно, объединение в один лот таких товаров, работ, услуг может ограничивать круг участников теми лицами, которые имеют все требуемые свидетельства СРО и лицензии.

ФАС России указывает, что необходимо воздерживаться от включения в один лот лицензируемых и нелицензируемых видов работ, поскольку такое формирование объекта закупки может ограничить количество участников (Письмо от 09.02.2015 N АЦ/5147/15 «О рассмотрении обращения»).

В связи с изложенным возникает вопрос: являются ли работы по установке (обслуживанию) систем пожарной, охранной, охранно-пожарной сигнализации технологически и функционально связанными с приобретением противопожарного оборудования; с общестроительными (строительно-монтажными) работами; с проектными работами по строительству; с работами по устройству внутренних сетей связи; с разработкой проекта автоматической пожарной сигнализации; с услугами по охране объектов и влечет ли их объединение в один лот ограничение количества участников закупки и (или) ограничение конкуренции?

При рассмотрении данного вопроса необходимо учесть, что объединение может признаваться правомерным либо неправомерным в зависимости от существа самих работ и других обстоятельств.

Карточка вопроса
1. Правомерно ли объединять в один лот работы по установке систем пожарной, охранной сигнализации, ее обслуживанию и общестроительные работы?Подход ФАС РоссииОбъединение неправомерно
Подход арбитражных судов 1Объединение неправомерно
Подход арбитражных судов 2Объединение правомерно
2. Правомерно ли объединять в один лот работы по установке систем пожарной сигнализации и разработку проекта автоматической пожарной сигнализации?Подход арбитражных судовОбъединение правомерно
3. Правомерно ли объединять в один лот работы по обслуживанию систем охранно-пожарной сигнализации и услуги по охране объектов?Подход арбитражных судов (с учетом практики по Закону N 44-ФЗ)Объединение правомерно
Возможные последствия действий заказчика (уполномоченного органа) в зависимости от их квалификации

 

Правомерно ли объединять в один лот работы по установке систем пожарной, охранной сигнализации, ее обслуживанию и общестроительные работы?


Подход ФАС России:
Объединение неправомерно.

Письмо ФАС России от 30.11.2010 N АЦ/42183 «О разъяснении законодательства» <1>

Объединение в один лот строительных работ и работ по монтажу охранной, пожарной сигнализации неправомерно. Такие действия приводят к ограничению конкуренции и являются нарушением ч. 3.1 ст. 34 Закона N 94-ФЗ, ч. 1 ст. 17 Закона N 135-ФЗ, так как товарные рынки строительных работ и работ по установке охранной, пожарной сигнализации являются самостоятельными. Для выполнения указанных видов работ требуются различные разрешительные документы.

 

 

Подход арбитражных судов 1: Объединение неправомерно.

Внимание! Президиум ВАС РФ в Постановлении от 29.01.2013 N 11604/12 по делу N А40-123181/11-120-1054 указал, что включение в документацию о торгах требования о наличии разных лицензий само по себе не является ни обоснованием, ни доказательством правомерности или неправомерности включения в один лот функционально и технологически не связанных работ. Задачей законодательства о размещении заказа является не столько обеспечение максимального числа участников, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования и потребностям в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков.

 

Постановление ФАС Дальневосточного округа от 07.02.2011 N Ф03-9099/2010 по делу N А51-8895/2010

Требования заказчика: признать недействительным решение антимонопольного органа.

Обстоятельства дела: Заказчик объединил в один лот общестроительные и специальные работы: электромонтажные, сантехнические, слаботочные, по установке видеонаблюдения, пожарно-охранной сигнализации. Антимонопольный орган вынес решение, согласно которому действия заказчика ограничивают количество участников размещения заказа и конкуренцию.

Вывод и обоснование суда: Действия заказчика неправомерны. Решение антимонопольного органа оставлено в силе.

Выполнение специальных работ, в том числе установка пожарно-охранной сигнализации, видеонаблюдения и проведение слаботочных работ, подлежит отдельному лицензированию, так как они технологически и функционально не связаны с общестроительными работами. Объединение в один лот различных по функциональным характеристикам услуг влечет ограничение конкуренции при проведении торгов, поскольку сокращает число хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в торгах по отдельным работам.

 

 

Постановление ФАС Дальневосточного округа от 07.12.2010 N Ф03-8405/2010 по делу N А51-7722/2010 (данное Постановление оставлено без изменения (Постановление Президиума ВАС РФ от 27.09.2011 N 3913/11))

Требования заказчика: признать недействительным решение антимонопольного органа.

Обстоятельства дела: Заказчик объединил в один лот строительно-монтажные работы и установку пожарно-охранной сигнализации. Антимонопольный орган вынес решение, согласно которому действия заказчика ограничивают количество участников размещения заказа и конкуренцию.

Вывод и обоснование суда: Действия заказчика неправомерны. Решение УФАС России оставлено в силе.

Предметом контракта являлось выполнение строительно-монтажных работ, в состав которых входила установка пожарно-охранной сигнализации. Данный вид работ, технологически и функционально не связанный с предметом контракта, подлежит отдельному лицензированию, поскольку может выполняться отдельно. Следовательно, объединение в один лот таких работ влечет ограничение числа потенциальных участников размещения заказа.

 

 

Постановление ФАС Дальневосточного округа от 24.11.2010 N Ф03-8094/2010 по делу N А51-7268/2010 (в передаче указанного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора отказано (Определение ВАС РФ от 17.06.2011 N ВАС-3669/11))

Требования заказчика: признать незаконным решение антимонопольного органа.

Обстоятельства дела: Заказчик объединил в один лот общестроительные работы по капитальному ремонту и установку пожарно-охранной сигнализации, ее обслуживание. Антимонопольный орган вынес решение, согласно которому действия заказчика ограничивают количество участников размещения заказа и конкуренцию.

Вывод и обоснование суда: Действия заказчика неправомерны. Решение антимонопольного органа оставлено в силе.

Суды кассационной и апелляционной инстанций посчитали, что работы по установке пожарно-охранной сигнализации и ее обслуживанию не относятся к строительным работам, ограничивают количество участников размещения заказа и конкуренцию.

 

 

Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 04.09.2012 по делу N А53-629/2012

Требования заказчика: признать недействительным решение антимонопольного органа.

Обстоятельства дела: Заказчик объединил в один лот установку систем пожарной сигнализации и выполнение работ по проектированию, а также общестроительные работы. Антимонопольный орган вынес решение, согласно которому действия заказчика ограничивают количество участников размещения заказа и конкуренцию.

Вывод и обоснование суда: Действия заказчика неправомерны. Решение антимонопольного органа оставлено в силе.

Выполнение работ по установке пожарно-охранной сигнализации не связано с предметом торгов, работами по капитальному ремонту (строительными и проектными работами).

Заказчик, объединив указанные работы в один лот, сузил круг потенциальных участников размещения заказа, так как для участия в торгах каждый участник должен представить три лицензии. Это требование аукционной документации подтверждает наличие в одном лоте трех разных видов работ, которые технологически и функционально не были связаны и не выполнялись на условиях «под ключ».

 

 

Подход арбитражных судов 2: Объединение правомерно.

Постановление ФАС Дальневосточного округа от 01.03.2012 N Ф03-315/2012 по делу N А59-2079/2011

Требования прокурора: признать недействительными решение аукционной комиссии и контракт в связи с нарушением ч. 3.1 ст. 34 Закона N 94-ФЗ и п. 2 ч. 1, ч. 2 ст. 17 Закона N 135-ФЗ.

Обстоятельства дела: Заказчик объединил в один лот общестроительные работы и работы по монтажу пожарной сигнализации.

Вывод и обоснование суда: Действия заказчика правомерны. В удовлетворении исковых требований отказано.

Заказчик наделен правом выставить предмет торгов единым лотом. Объединение указанных работ в один лот позволяет обеспечить их качественное и своевременное выполнение (установка пожарной сигнализации производится одновременно с ремонтом стен и потолка) и эффективное расходование бюджетных средств. Кроме того, не представлены доказательства того, что доступ субъектов предпринимательской деятельности к участию в аукционе был ограничен.

 

 

 

Правомерно ли объединять в один лот работы по установке систем пожарной сигнализации и разработку проекта автоматической пожарной сигнализации?

Подход арбитражных судов: Объединение правомерно.

Постановление ФАС Центрального округа от 20.10.2010 по делу N А62-9851/2009 (в передаче указанного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора отказано (Определение ВАС РФ от 19.01.2011 N 18314/10))

Требования заказчика: признать недействительным решение УФАС России.

Обстоятельства дела: Заказчик объединил в один лот монтаж систем и средств противопожарной защиты и выполнение проектных работ по созданию автоматической пожарной сигнализации. УФАС России вынесло решение, согласно которому действия заказчика ограничивают количество участников размещения заказа.

Вывод и обоснование суда: Действия заказчика правомерны. Решение антимонопольного органа признано недействительным.

Проектные работы и монтаж систем и средств противопожарной защиты являются функционально взаимосвязанными мерами обеспечения предупреждения пожаров. Их выполнение возможно на одном и том же объекте одной организацией — членом СРО, специализирующейся как в области проектирования, так и монтажа системы пожарной сигнализации.

 

 

 

Правомерно ли объединять в один лот работы по обслуживанию систем охранно-пожарной сигнализации и услуги по охране объектов?

Подход арбитражных судов (с учетом практики по Закону N 44-ФЗ): Объединение правомерно.

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 06.07.2015 по делу N А58-1567/2015

Требование участника: признать незаконным решение антимонопольного органа.

Обстоятельства дела: Заказчик включил в один лот услуги по охране объекта и техническое обслуживание пожарно-охранной сигнализации, видеонаблюдения и мониторинга. Антимонопольный орган признал его действия соответствующими закону.

Вывод и обоснование суда: Действия заказчика правомерны. В удовлетворении требования участника отказано.

Суд пришел к выводу, что законодательством разрешена охрана объектов с обслуживанием необходимых для этого технических средств. Такое объединение не создает преимущественных условий для одного или нескольких участников торгов.

 

 

Возможные последствия действий заказчика (уполномоченного органа) в зависимости от их квалификации

Выводы, приведенные в таблице, сделаны исходя из анализа норм Закона N 44-ФЗ, Закона N 135-ФЗ, положений Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающих ответственность за нарушение указанных Законов, а также материалов судебной и административной практики.

Квалификация действий заказчика (уполномоченного органа)Возможные последствия при установлении нарушения
ФАС Россииарбитражным судом
Объединение в один лот работ по установке систем охранно-пожарной сигнализации и иных работ, услуг и товаров может быть признано нарушением одной или нескольких норм из следующих:

п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона N 44-ФЗ;

п. 1 ч. 1 ст. 50 Закона N 44-ФЗ;

— п. 4 ч. 1 ст. 50 Закона N 44-ФЗ;

— п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона N 44-ФЗ;

— п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона N 44-ФЗ;

— ч. 1, 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ

1. Выдача предписания о внесении изменений в документацию о закупке и (или) об аннулировании процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Обязанность: исполнение предписания.

2. Привлечение к ответственности по ч. 4.1 ст. 7.30 КоАП РФ должностного лица заказчика, уполномоченного органа, установившего в документации требования к товару, информации, работам, услугам, которые влекут ограничение количества участников или включившего в состав одного лота, объекта закупки товары работы, услуги, технологически и функционально не связанные между собой.

Наказание: штраф в размере 1% начальной (максимальной) цены контракта, но не менее 10 000 руб. и не более 50 000 руб.

1. Признание процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) недействительной.

2. Признание заключенного контракта недействительным и применение последствий недействительности сделки