Разграничение государственной собственности на землю

Анализ понятия и сущности института разграничения государственной собственности на землю является актуальным в связи с тем, что с возникновением права собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на земельные участки непосредственно связано наступление важных правовых последствий, предопределяющих наличие соответствующих полномочий у публично-правовых образований, осуществляемых от их имени государственными и муниципальными органами.

Что такое разграничение государственной собственности на землю

Часть 2 ст. 9 Конституции РФ предусматривает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Согласно пп. 9 п. 1 ст. 1 ЗК РФ разграничение государственной собственности на землю предполагает возникновение отношений между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями и не затрагивает интересы юридических и физических лиц частной формы собственности.

В соответствии с п. 2 ст. 16 ЗК РФ разграничение государственной собственности на землю осуществляется на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность).

Согласно п. 2 ст. 9 ЗК РФ управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью), осуществляет Российская Федерация. Субъекты РФ согласно п. 2 ст. 10 ЗК РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ. В соответствии с п. 2 ст. 11 ЗК РФ управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляются органами местного самоуправления.

Какие государственные земли подлежат разграничению

Статьей 17 ЗК РФ установлено, что в федеральной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Помимо вышеуказанных оснований, в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности могут находиться земельные участки, которые безвозмездно переданы субъектам РФ и органам местного самоуправления из федеральной собственности (ст. ст. 18 – 19 ЗК РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” (далее – Федеральный закон N 137-ФЗ), в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности РФ; земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук; земельные участки, предоставленные в аренду Государственной компании “Российские автомобильные дороги” федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

В качестве примера приведем ряд федеральных законов, в соответствии с которыми земельные участки отнесены к федеральной собственности.

В п. 2 ст. 6, п. 2 ст. 12 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ “Об особо охраняемых природных территориях” указано, что земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников и национальных парков, находятся в федеральной собственности и не подлежат отчуждению из федеральной собственности.

В соответствии с ч. 1 ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

В п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ “Об обороне” предусмотрено, что земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности.

Абзац 2 п. 3 ст. 4 Федерального закона от 27.02.2003 N 29-ФЗ “Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта” определяет, что земельные участки, предоставленные для размещения объектов федерального железнодорожного транспорта, а также земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы, являются федеральной собственностью. Внесение указанных земельных участков в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта не допускается.

В п. 2 ст. 6 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1 “О закрытом административно-территориальном образовании” указано, что земельные участки, занимаемые организациями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим организациям и (или) объектам.

В соответствии со ст. 8 Закона РФ от 15.04.1993 N 4802-1 “О статусе столицы Российской Федерации” земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Генеральная прокуратура РФ, ЦБ РФ, Пенсионный фонд РФ, а также земельные участки, которые расположены на территории города Москвы и право собственности Российской Федерации на которые признано федеральными законами или возникло при разграничении государственной собственности на землю либо которые приобретены Российской Федерацией по предусмотренным гражданским законодательством основаниям, находятся в федеральной собственности.

В соответствии с п. 2 ст. 3.1 Федерального закона N 137-ФЗ в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов РФ относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ; земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ; земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, за исключением таких земельных участков, находящихся в собственности РФ, собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц либо предоставленных физическим или юридическим лицам на ином вещном праве; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

В соответствии с п. 3 ст. 3.1 Федерального закона N 137-ФЗ в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.

Отношения, связанные с безвозмездной передачей земельных участков в границах военных городков (за исключением закрытых военных городков); в границах земельных участков, используемых для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции в области обороны страны и безопасности государства, в случае если на этих земельных участках находятся объекты (в том числе объекты, строительство которых не завершено), в которых расположены жилые помещения указанных войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, из федеральной собственности в собственность субъекта РФ либо муниципальную собственность, урегулированы Федеральным законом от 08.12.2011 N 423-ФЗ “О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов РФ, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”.

Порядок, принципы и нормативное регулирование разграничения госземли

В настоящее время разграничение госземли происходит следующим образом.

Согласно п. 1 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 “О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии” федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, является Росреестр.

Уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления подается в Росреестр заявление о предоставлении конкретного земельного участка субъекту РФ или муниципалитету в собственность.

В ст. 55 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ “О государственной регистрации недвижимости” определены особенности осуществления государственной регистрации права собственности на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю.

В соответствии с п. 1 вышеуказанной нормы в заявлении о государственной регистрации права собственности на земельный участок указывается основание возникновения права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок.

Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.04.2016 N 307 “Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, и о признании утратившим силу Постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2006 г. N 404” (далее – Перечень).

Правоустанавливающими документами на земельный участок являются:

• копия акта органа государственной власти или органа местного самоуправления; иные документы, которые в соответствии с законодательством РФ подтверждают предоставление земельного участка органу государственной власти РФ, его территориальному органу, органу государственной власти субъекта РФ, органу местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также казенному предприятию, государственному или муниципальному унитарному предприятию либо некоммерческой организации, созданным федеральным органом государственной власти, органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, нахождение земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук, предоставление земельного участка в аренду Государственной компании “Российские автомобильные дороги” – в случае если основанием для государственной регистрации права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок является предоставление земельного участка органу государственной власти РФ, его территориальному органу, органу государственной власти субъекта РФ, органу местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также казенному предприятию, государственному или муниципальному унитарному предприятию либо некоммерческой организации, созданным федеральным органом государственной власти, органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, нахождение земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук, предоставление земельного участка в аренду Государственной компании “Российские автомобильные дороги” (п. 1 Перечня);
• правоустанавливающие документы на здания, строения, сооружения, расположенные на соответствующем земельном участке, – в случае если основанием для регистрации права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок является расположение на данном земельном участке зданий, строений, сооружений, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования (п. 2 Перечня);
• иные документы – в случаях, установленных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ (п. 3 Перечня).

В результате государственной регистрации права собственности сведения о правообладателе земельного участка подлежат внесению в ЕГРН.

Можно сформулировать следующие принципы правового регулирования разграничения государственной собственности на землю:

• конституционное закрепление полномочий по разграничению государственной собственности – эти полномочия отнесены Конституцией РФ (п. “г” ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, которые вправе принимать по вопросам общей компетенции федеральные законы и законы субъектов Федерации;
• верховенство федерального законодательства – порядок и основы разграничения должны быть урегулированы федеральными законами. Принимаемые по вопросам разграничения законы субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам и регулировать эти отношения только в части, не урегулированной федеральным законодательством;
• приоритет и контроль органов государственной власти РФ в процессе разграничения государственной собственности на землю;
• безвозмездность приобретения земельных участков в результате разграничения – передача земельных участков в собственность субъектов РФ и муниципальных образований производится бесплатно;
• производность права собственности на земельный участок от права собственности на недвижимое имущество, расположенное на нем, в его границах или под ним, соответствует общему принципу единства судьбы земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества;
• сохранение и обеспечение прав и законных интересов граждан и юридических лиц на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю на предоставленные им земельные участки – порядок разграничения государственной собственности на землю должен гарантировать гражданам и юридическим лицам сохранность их прав (права аренды, безвозмездного срочного пользования) на земельные участки, подлежащие разграничению;
• сохранение целевого назначения земельных участков – при разграничении государственной собственности на землю не могут быть изменены категория земель и вид разрешенного использования. Перевод земель и земельных участков из одной категории в другую должен осуществляться только в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ “О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую”;
• регулирование порядка распоряжения неразграниченными земельными участками федеральными законами – регулирование может осуществляться только в соответствии с федеральными законами;
• недопустимость осуществления субъектом РФ такого регулирования земельных участков, которое ограничивает их использование в интересах всех народов.

В настоящее время порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25.10.2001 N 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”.